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乡村治理法治化与依法治国论文-根基在农村,难点在农村,希望也在农村

www.gwyxiezuo.com    时间: 2016-10-21 21:01:56    阅读: 次     整理: 公务员写作网
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 党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央更加重视法治建设,着眼于实现国家治理体系和治理能力现代化,把法治建设作为“四个全面”战略布局的重要组成部分,强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国,根基在农村、难点在农村、希望也在农村。法治乡村建设是法治社会建设的基石,是社会治理现代化的前提,是全面建成小康社会的必然,需要着眼长远系统规划、结合实际统筹谋划、针对问题精准发力。

    一、加快推进乡村治理法治化的必要性和紧迫性

    十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的意见》中强调:“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。”乡村治理是基层治理中相对独立的治理领域,乡村基础秩序处于巨大的变化之中,乡村治理的目标更为复杂和多重化,从而使得乡村治理法治的实现更加艰巨。

    (一)乡村治理法治化是社会主义法治社会建设的基石。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央对法治建设提出了新要求,把法治建设作为“四个全面”战略布局的重要组成部分,同时着眼于实现国家治理体系和治理能力现代化,强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。乡村法治建设是社会主义法治建设的重要组成部分。在社会管理向社会治理转型的大背景下,加快推进乡村治理法治化,改善农村的法治环境,确保农村和谐稳定、长治久安、永续发展具有重要意义。中国13.7 亿人口,有6 亿在乡村(据国家统计局发布的2015 年国民经济和社会发展统计公报数据),占45%,这是个庞大的社会群体。老百姓对法治的渴望比其他任何群体都更迫切,对司法的公正公平比其他任何群体都更期待,对知法、守法和用得来法、用得起法以及方便用法的愿望更强烈。而且,这6 亿乡村人口与7.7 亿城镇人口都有着剪不断的血缘、亲情关系。法治乡村建设是我国法治社会建设的基石,是牵一发而动全身的大事,如果推进不力,那将一树动百枝摇,对全面依法治国产生重大影响,必将滞后我国法治社会进程。

    (二) 乡村治理法治化是社会治理现代化的前提。基层治理法治化,就是要在党的领导下,按照法律来管理基层事务,即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理,公民的所有行为依照法律进行,使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作都纳入规范化、法治化的轨道。乡村治理是基层治理中相对独立的治理领域,由于受长期以来传统管理方式的桎酷和影响太深,其治理的目标更为繁杂、治理的任务更为复杂、治理的形势更为具体,使得乡村治理法治化的实现更为艰巨。况且,中国是个人情社会,乡村是人情社会的乐土。人情与“人治”相伴,与法治相悖。在这种乡村文化背景下实施全面依法治国战略,建设法治中国,最难啃的一块硬骨头就是乡村。全面依法治国,就是啃硬骨头,乡村法治这块硬骨头,就是再硬,再难啃都得啃。因为这是推进法治建设,实现社会治理体系和治理能力现代化迈不过去的一道坎。

    (三)乡村治理法治化是全面建成小康社会的必然。党的十八届五中全会对全面建成小康社会的目标作了新的阐述,主要包括:到2020 年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010 年翻一番,经济保持中高速增长,产业迈向中高端水平,人民生活水平和质量普遍提高,国民素质和社会文明程度显著提高,生态环境质量总体改善,各方面制度更加成熟更加定型,国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展等。从内容上看,全面建成小康社会是经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体的全面小康,是不可分割的整体。从区域来看,到2020 年全面建成小康社会意味着全国各个地区都要迈入小康社会,而不是一部分地区进入小康社会。全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区,而发达地区则要向更高水平的小康迈进。没有农村的小康,就没有全国的小康。统筹城乡发展、缩小城乡差距,追求公正公平、实现共同富裕、和谐共享全面小康就成为各级党委政府的重点和难点,而法治是全面小康的核心指标。从这个角度上讲,法治乡村建设既是推进全面建成小康社会的重大举措,又是全面建成小康社会的必然选择。

    (四)乡村治理法治化是社会主义和谐乡村建设的保障。乡村是我国法治建设相对薄弱的领域。当前,中国农村法治建设主要面临四大瓶颈:一是法治体系不完善,无法满足实际发展需要。二是法治运行不规范,基层政府不依法办事、侵害农民权益行为时有发生,存在执法不公问题。三是法治服务形式单一、载体缺失、内容缺乏,导致有法难用困局。四是农民法治意识薄弱,用法意愿较低,面临难题。在现实中,一些地方非法征用农民土地、非法占有农民集体资产等问题时有发生;在土地流转过程中,常常出现公司与农户互相“撕毁合同”问题;在订单农业“下单”后,市场而不是“契约”成为履约的决定因素;视法如空文而毁占耕地、破坏自然资源和生态的案件屡见不鲜。“法不下乡”成为乡村治理的困局,严重危害社会稳定、乡村和谐。只有将“法”挺在前面,让“法”成为带电的高压线,乡村的和谐才具有坚实的保障。

    (五)乡村治理法治化是解决农村现实矛盾的抓手。经过长期努力,我国已经建立了较为完善的社会主义法治体系,农村治理基本上做到了有法可依。与农村治理密切相关的法律,如《村民委员会组织法》,绝大部分地区都根据当地实际情况制定了实施办法。但在农村治理实践中,“法治为形、人治为实”现象较为普遍。就目前而言,信访已成为农村工作第一大难题。面对信访量大人多的情况,客观上,一方面反映广大人民群众维权意识增强,另一方面也反映农村基层干部治理乡村的能力和水平适应不了现实的需要。甚至以言代法、以权压法导致民生积怨,使小矛盾演变成大矛盾。从普通群众来看,法律意识淡薄、用法意愿低,往往“遇事找关系、办事讲人情、信官不信法、信权不信法”的思想和观念根深蒂固,极个别“大闹大解决,小闹小解决”的现象滋长了歪风邪气,影响了农村稳定,不利于长治久安。只有将干部和群众的思想引导到法治的轨道上,树立法治思维,善用法治方式,依法治“权”、依法维权,遇事找法、公正用法,真正在广大人民群众中树立法治信仰,乡村将稳如磐石。

    二、推进乡村治理法治化工作应解决的突出的问题

    (一)乡村法规体系不完善。改革开放以来,我国立法速度较快,截至2014年12 月底,中国除现行宪法外,现行有效的法律共242 件、行政法规共739 件,全国人大及其常委会通过法律、法律解释和有关法律问题的决定24件。但部分涉农法律质量不高,效果不佳。一些关于农业农村的法律、法规的逻辑结构不严密,条文规定过于原则,缺乏可操作性。法律体系不健全,一些法律、法规的内容相互抵触,影响法律的整体和谐。在法律之间,基本法和单行法之间,法律法规与实施细则之间,原则规定与具体措施之间,还没有完全配套,在整个法律体系中出现了“断层”和“缺项”。主要表现在一方面,涉农立法总量不足,有的领域还是空白,一些急需的法律尚未制定出来。另一方面,立法修法质量不高,涉及农业农村的立法反映“三农”客观规律不够,计划管理的成分过重,利益化痕迹明显,经常出现“政策搬家”,生硬把政策入法,不少还停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上,缺乏较高的法律效力。

    (二)乡村法治建设相对滞后。集中体现在“四难”上,一是普法难。现在的农村,流动性很大,外出务工群体越来越大,留守乡村多以老弱病残幼居多,客观上给普法组织工作造成很大的困难。同时,群众的学法意愿很低,造成普法、学法相当难,一些地区成为普法的“死角”、“盲区”,群众很少接受法律的灌输和熏陶,“讲人情、讲关系”的思想普遍存在,“遇事找熟人”成为习惯。很多群众不清楚自己享有哪些合法权益,在自身权益遭到侵害时,不知道运用法律武器来维护,小纠纷演变成大案件、民事纠纷演变为刑事犯罪时有发生。二是“用法难”。大多数农民既不懂法,更用不起法。一些农村基层干部不学法、不懂法,法律知识缺乏,法律素质偏低,以言代法、以权压法,依法搞经济建设、处理社会事务的能力和水平不高。另一方面,用法程序多、耗时长、费用高,群众无法及时获取有效的法律帮助,形成“有法难用”的尴尬局面。三是“执法难”。在农村,受长期以来形成的“法不责众”思想的影响,极少数地方抗法现象时有发生,行政执法、司法执行难以顺利落实,良好的法律没有完全通过公平有效的执法行为得到体现,降低了法律权威。四是监督难。人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位,立法机关在行使立法权的过程中,缺乏相应的权力资源和程序保障。根据宪法规定,行政机关由权力机关产生并接受其监督。但实践中,行政权对立法权的干预太大,使法律的公正性、权威性、可行性受到影响,执法不严、司法不公问题依然存在,执法者与管理相对人缺乏交流沟通,互相戒备排斥,甚至对立、对抗。

    (三)乡村法治建设根基薄弱。建设法治国家,重点在基层,难点在乡村。按理说,村民自治已经多年的实践与探索,应相对成熟和完善。但根据现实观察,村民自治组织不健全、自治机制缺乏活力、民主决策和民主管理不到位、村民自治流于形式的情况在一定程度上仍然存在。村委会议事、决策的民主程度不高,群众很少参与,缺乏公开透明;农民选举意识不强,民主参与热情不高,少数地方出现“贿选”、“家族控选”现象。在广大农村中,村民对涉及自身的法律制度往往表现出事无关己的态度,没有充分享受自己的权利、履行自己的义务,参政、议政热情不高。而法治乡村建设的根基是广大的人民群众,群众在法治乡村建设中,既是主体,也是客体。如果参与意识不强,积极性不高,法治乡村将成为“空中楼阁”。

    (四)干部群众缺失法治信仰。农村法制教育的滞后,农村群众法律意识普遍不强、法制观念淡薄、法律知识缺乏,群众学法、懂法、用法的能力十分有限。大多数农民认为只要自己没有干违法犯罪的事情,法律就跟自己没有任何关系,殊不知法律涉及农民生活的各个方面。面对自身利益受到侵害时,要么以暴制暴,要么自认倒霉,要么到处上访,而很少有人通过法律渠道来捍卫自身的合法权益。而处于一线的农村基层干部,对法律知识的学习不够重视、不够系统,对相关法律政策的研究也不认真,因而对国家颁布的法律法规更是一知半解。法律知识的匮乏致使村干部在面对农村中发生的各种需要依法解决的纠纷事件时往往不知所措。加之一些村干部在工作中人治思想较为浓厚。“人治”风气依然存在,习惯于听从上级的指令干活、凭着自己的感觉做事、仗着自己的权势管理。有的目无法纪,以权谋私,既伤害了干群关系,又影响人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。

    (五)农村司法环境亟待整治。农村执法不严、司法不公现象尚存,少数执法机关及其行政人员在执法过程中表现出的不文明、不严格、不公正现象时有发生。有的执法人员在执法过程中缺乏与执法对象沟通、交流,对待事件不问青红皂白,强硬性的执法方式依然存在。有的在处理危害农民自身利益的坑农骗农案件时,没有做到及时立案、有力惩处,对违法犯罪分子的犯罪行为没有起到足够的震慑、制约作用。有些执法人员收人贿赂、办事不公,使得农民在繁琐的诉讼过程中花费高昂的费用、耗费巨大的精力,到最后自己的权益仍然没有得到有效的维护。这些少数执法不严、司法不公的现象给我国的法制工作造成严重的负面影响,使许多农村群众对执法机关产生怀疑,对运用法律手段维护自身权益的做法失去信心,降低了我国法律的公信力,阻碍了乡村法治建设。

    三、推进乡村治理法治化建设的实践路径

    (一)明确法治化治理的主体责任。法治乡村是一项系统工程,需要着眼长远系统规划,需要结合实际统筹谋划,需要针对问题精准发力。既要有长远的目标,又要有中期的任务,还要有当前的举措。而且,这项工作随着法治进程,需不断完善,不能一蹴而就,必须绵绵用力、久久为功。这就需要将此工作作为地方党委、政府的重要工作,明确主体责任,持续推进,抓出成效。

    (二)构建乡村治理的法治体系。完善农村法律服务体系,最大限度地满足农村法律服务的基本需求。完善的农村法律服务体系、良好的法律服务可以推动农民群众形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉。加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设,健全法律援助制度机制,推进法律援助进村、法律顾问进村,有效实施法律援助、司法救助,降低群众用法成本,让法律的服务功能、保障功能得到充分发挥,最大限度满足农村法律服务的基本需求。

    (三)加强法治乡村的宣传教育。要深入开展法制宣传教育,在全社会弘扬社会主义法治精神,引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决,形成守法光荣的良好氛围。要增强全体人民对法律的信任感。法律要发生作用,全社会要信仰法律。如果一个社会大多数人对法律没有信任感,认为靠法律解决不了问题,还是要靠上访、信访,要靠找门路、托关系,甚至要采取聚众闹事等极端行为,那就不可能建成法治社会。因此,既要引导人们遵守法律,有问题依靠法律来解决,也要逐步在广大干部群众中树立法律的权威,使人们相信法不容情、法不阿贵,只要是合理合法的诉求,通过法律程序就能得到合理合法的结果。正如法国思想家卢梭所说:“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里”。小到文明行走,大到依法治国,法治的根基在于公民发自内心的拥护,法治的伟力源于公民出自真诚的信仰。

    (四)充分发挥村规民约在乡村治理的重要作用。村规民约作为一种村民自我管理、自我激励、自我约束的有效手段,在农村基层社会治理中发挥着独特的作用。因此,在推进乡村治理法治化的进程中,必须进一步发挥村规民约在基层社会协同共治中的作用。其一,在乡村社会,宏大的价值体系不能很好地与村民日常生活相契合,而村规民约更贴近地方社会的实际,是内生于乡村社会的价值形式,也更能发挥其对村民行为的引导和规范作用。其二,村规民约的有效遵守有利于村民规则意识的培养。在乡村社会中,村规民约有传统为依托,更贴近于村民的生活实际和环境实际,比其他形式的法律教育更加深入人心,更加能够被人信服,是在基层社会中最有效和最节约成本的法律宣传和法律教育的形式。其三,村规民约是国家法律的重要补充,村规民约的实践是村落社会的一种自治行为,它以一种最节约成本和更有实践效率的方式落实了一些基本的法律规的和道德要求,这些规范与国家法律中的规定是一致的,村规民约在一定意义上促进了村民对国家法律规范的遵守,对法律的落实起到了重要的补充作用。

    (五)提高农村基层组织自治能力。农村基层党组织是推进农村治理最主要、最直接、最有效的力量。加强农村基层组织建设,提高农村依法自治水平十分关键。要着力提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作;要选准选好带头人,增强村“两委”班子公信力、执行力,把村民委员会建成村民自己的组织,保障好、维护好农民自主管理农村事务的民主权利;要把法治农村建设纳入新农村建设重要内容,切实转变农村治理的观念和方式,发挥好村规民约作用,真正还权于民,把村民自治落到实处。

    总之,乡村治理法治化是法治中国的一个重要组成部分,我们不仅要站位全局来认识,更要以功成不必在我的胸怀和勇气脚踏实地抓推进,为在农村夺取全面建成小康社会的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力。

    (作者岳石林系云南省曲靖市社科联主席、社科院院长)

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